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            中國城鎮供熱協會


            我國新型智慧城市發展現狀、形勢與政策建議


            摘 要:闡釋了“新型智慧城市”的理念與內涵,基于2019年國家新型智慧城市建設評價相關數據和分析,總結了我國新型智慧城市的發展現狀,分析研判了新型智慧城市建設“發展階段、服務效果、治理模式、數據資源管理、數字科技發展、建管模式”等六個方面轉變的發展趨勢,剖析了新型智慧城市建設存在的短板和不足,并有針對性地提出了推進新型智慧城市發展的政策建議。

            關鍵詞:智慧城市;新型智慧城市;城市治理;頂層設計;政務數據資源


            一、引言

            智慧城市的概念自2008年提出以來,在國際上引起廣泛關注,并持續引發了全球智慧城市的發展熱潮。智慧城市已經成為推進全球城鎮化、提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服務質量、發展數字經濟的戰略選擇。近年來,我國智慧城市快速發展,成效顯著。我國智慧城市發展大體上經歷了四個階段:第一階段為探索實踐期,從2008年底智慧城市概念提出到2014年8月,主要特征是各部門、各地方按照自己的理解來推動智慧城市建設,相對分散和無序。第二階段為規范調整期,從2014年8月至2015年12月,主要特征是國家層面成立了“促進智慧城市健康發展部際協調工作組”,各部門不再單打獨斗,開始協同指導地方智慧城市建設。第三個階段為戰略攻堅期,從2015年12月到2017年12月,主要特征是提出了新型智慧城市理念并上升為國家戰略,智慧城市成為國家新型城鎮化的重要抓手,重點以推動政務信息系統整合共享打破信息孤島和數據分割。第四個階段為全面發展期,從黨的十九大召開到現在,主要特征是各地新型智慧城市建設加速落地,建設成果逐步向區縣和農村延伸。黨的十九大提出建設智慧社會,智慧社會是智慧城市概念的中國化和時代化,更加突出城鄉統籌、城鄉融合發展,為深入推進新型智慧城市建設指明了發展方向。新型智慧城市第一次出現在中央政府文件中,是在2016年3月發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中,綱要首次提出要“建設一批新型示范性智慧城市”。在2016年10月9日中央政治局第36次集體學習中,習近平總書記指出,要“以推行電子政務、建設新型智慧城市等為抓手,以數據集中和共享為途徑,建設全國一體化的國家大數據中心”。新型智慧城市是適應我國國情實際提出的智慧城市概念的中國化表述;新型智慧城市是在現代信息社會條件下,針對城市經濟、社會發展的現實需求,以提升人民群眾的幸福感和滿意度為核心,為提升城市發展方式的智慧化而開展的改革創新系統工程;新型智慧城市是落實國家新型城鎮化戰略規劃,富有中國特色、體現新型政策機制和創新發展模式的智慧城市;新型智慧城市的核心是以人為本,本質是改革創新(新型智慧城市英文應譯為Innovative Smarter City,而不應譯為New Smart City)。同一般性的智慧城市概念相比,我國的新型智慧城市概念更加注重以下幾個特征:一是中國化。國外的智慧城市理念重在對“物”的管理,主要是推廣其物聯網、云計算等信息技術產品,而我國的新型智慧城市建設核心是以“人”為本,基于我國“四化同步”的國情實際,服務于我國以人的城鎮化為核心的新型城鎮化進程,促進解決“三個一億人”的綜合承載問題,助力提升我國城鎮化發展質量和水平。二是融合化。新型智慧城市要著力推進技術融合、數據融合和業務融合,著力打破信息孤島和數據分割,打通數據共享和融合的“奇經八脈”,促進互聯網、大數據、物聯網、云計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術與城市管理服務相融合,提升城市治理和服務水平。三是協同化。新型智慧城市不是簡單的城市內政府部門、業務條線的信息化,而是要通過互聯互通、縱橫聯動,特別是城市層面的橫向融通,協調城市治理的“五臟六腑”,促進實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務,將過去各自為政、各行其是的“穩態”信息系統,打造成全程全時、全模式全響應、“牽一發而動全身”的“敏態”智慧系統,實現城市治理方式的智慧化。四是創新化。新型智慧城市的本質是利用新一代信息技術對城市進行重塑和再造,是利用現代信息技術與城市固有秩序和利益進行博弈,利用數據資源暢通流動、開放共享的屬性,倒逼城市不合理的管理體制、治理結構、服務模式、產業布局變得更加合理優化、透明高效,從這個意義上可以說,凡是技術導向、項目驅動,沒有業務優化重塑再造、沒有改革創新舉措和發展實效突破的所謂智慧城市,都不是真正意義上的新型智慧城市。經過不斷的探索和實踐,我國新型智慧城市建設持續深化,有效提高了城市管理的科學化、精細化、智能化水平,已經成為當今時代我國城市發展的新理念、城市運行的新模式、城市管理的新方式和城市建設的新機制。本文結合國家新型智慧城市建設評價工作,全面總結我國新型智慧城市的發展現狀和特點,深入分析面臨的瓶頸與問題,并提出相應的政策建議。


            二、我國新型智慧城市的發展現狀

            近年來,為推動我國新型智慧城市健康有序發展,各部門、各地方先后出臺了一系列政策舉措和戰略部署優化發展環境。一是國家層面高度重視。習近平總書記多次就智慧城市建設發表重要講話,做出重要指示。國家層面陸續發布一系列相關政策文件,指導智慧城市建設。2014年8月,由國家發展改革委牽頭研究制定的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》經國務院同意正式發布,這是我國第一份對智慧城市建設作出全面部署的權威文件。2014年10月,經國務院同意,成立了由國家發展改革委牽頭、25個部委組成的“促進智慧城市健康發展部際協調工作組”,工作組辦公室設在國家發改委高技術產業司,國家信息中心智慧城市發展研究中心具體承擔辦公室秘書處職責。2015年12月,根據國務院領導批示,原有的各部門司局級層面的協調工作組升級為由部級領導同志擔任工作組成員的協調工作機制,工作組更名為“新型智慧城市建設部際協調工作組”,由國家發展改革委和中央網信辦共同擔任組長單位。近年來,依托部際協調工作機制,各部委共同研究新型智慧城市建設過程中跨部門、跨行業的重大問題,推動出臺智慧城市分領域建設相關政策(參見表1),我國新型智慧城市建設政策體系逐步健全。


            表1 2018年以來中央及各部委出臺

            智慧城市相關政策和標準


            二是地方層面積極推進。所有副省級以上城市、超過89%的地級及以上城市均提出建設智慧城市。國內各省市智慧城市建設的重點和發展路徑各不相同,在發布實施智慧城市總體行動計劃的同時,不斷推進“智慧教育”“智慧醫療”“智慧交通”等具體領域實踐,探索適合本地智慧城市建設的重點和發展路徑。三是持續開展國家新型智慧城市評價工作。2017年,國家發展改革委聯合中央網信辦、國家標準委制定《新型智慧城市評價指標(2016)》,全國220個地市參與了評價。2019年,在原有評價體系基礎上修訂形成《新型智慧城市評價指標(2018)》,評價工作旨在摸清智慧城市發展現狀,為國家決策提供參考,為地方明確新型智慧城市建設工作方向、促進新型智慧城市建設經驗共享和推廣提供有力支撐。國家新型智慧城市建設評價工作由新型智慧城市建設部際協調工作組辦公室秘書處(國家信息中心智慧城市發展研究中心)協助國家發展改革委和中央網信辦具體組織,各地通過部署在國家電子政務外網的評價填報系統,基于2018版新型智慧城市評價指標,填報8項一級指標、24項二級指標、52項二級指標分項(除市民體驗)數據注1。評價對象以地級及以上城市為主,2017年評價完成率為65.09%,2019年評價完成率達到81.36%,全國271個地市、4個直轄市參與了評價。對比2017年和2019年評價,平均得分由58.03分上升至68.16分,漲幅達17.46%。從各一級指標平均得分率來看,惠民服務、精準治理、生態宜居、信息資源、改革創新領域平均得分率都有所提升,智能設施領域平均得分率略有下降(參見圖1)。


            圖1 2017和2019年

            全國新型智慧城市評價結果比對


            基于2019年評價數據,從重點領域來看(參見圖2),惠民服務、精準治理、生態宜居、智能設施領域得分率相對比較集中,差異系數注2較小,參評城市在這四個領域的發展水平較為均衡;信息資源領域的差異系數最大,達到62.76%,表明與其他領域相比,全國不同地方對于信息資源共享和開發利用差異程度最大,是未來破解發展不充分、不均衡的重要內容之一。


            圖2 2019年全國新型智慧城市一級指標得分率分布


            三、我國新型智慧城市的發展趨勢

            近年來,各部門協同推進,各地方持續創新實踐,我國新型智慧城市建設取得了顯著成效。城市服務質量、治理水平和運行效率得到比較大的提升,人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。新型智慧城市建設在2020年1月爆發的新冠肺炎疫情防控方面發揮了積極作用,多地通過網格化管理精密管控、大數據分析精準研判、移動終端聯通民心、城市大腦綜合指揮構筑起全方位、立體化的疫情防控和為民服務體系,顯著提高了應對疫情的敏捷性和精準度。新型智慧城市作為數字經濟建設、新一代信息技術落地應用的重要載體,近年呈現出“六個轉變”的趨勢特征。


            圖3 2017年和2019年各發展階段城市數量占比


            一是我國新型智慧城市建設的城市數量多。智慧城市正在被越來越多的地市選擇作為發展戰略和工作重點。據統計,我國開展的智慧城市、信息惠民、信息消費等相關試點城市超過500個,超過89%的地級及以上城市、47%的縣級及以上城市均提出建設智慧城市,初步形成了長三角、珠三角等智慧城市群(帶)發展態勢。2019年新型智慧城市評價結果顯示,超過88%的參評城市已建立智慧城市統籌機制,進一步推動新型智慧城市建設落地實施。二是我國新型智慧城市建設的發展潛力大。新型智慧城市建設為新型基礎設施、衛星導航、物聯網、智能交通、智能電網、云計算、軟件服務等行業發展提供了新的發展契機,正逐漸成為拉動經濟增長和高質量發展的一個增長極。隨著政策紅利的進一步釋放、資金的大量投入,圍繞智慧城市建設,在國內已經形成了一個龐大的以資本機構、咨詢機構、ICT及互聯網企業組成的產業鏈條,初步形成了“政產研學用”五位一體全面推動的局面。三是我國新型智慧城市建設的創新實踐多。經過多年的智慧城市建設和創新發展,涌現出了一批城市大腦、“最多跑一次”、城市運行管理中心、數據資產登記、互聯網醫院等特色亮點和創新應用,在部分領域為全球智慧城市建設提供了樣板。2019年,各地共報送新型智慧城市建設創新實踐案例531個,新型智慧城市評價結果顯示,我國已有8.36%的城市邁入了成熟期,在未來3年左右將會有一些城市真正達到新型示范性智慧城市建設的標準。


            (二)服務效果由盡力而為向無微不至轉變

            各部門各地方在開展新型智慧城市建設過程中,緊緊圍繞政府治理和公共服務的改革需要,以最大程度利企便民,讓企業和群眾少跑腿、好辦事、不添堵為建設的出發點和落腳點,以“互聯網+政務服務”為抓手,聚焦解決人民群眾最關注的熱點難點焦點問題,通過政府角色轉變、服務方式優化,讓企業和群眾到政府辦事像“網購”一樣方便,人民群眾的滿意度大幅提升。一方面,服務方式實現由分散服務向協同服務轉變。各地加大簡政放權力度,大力推廣以公民身份證號碼或法人和其他組織統一社會信用代碼為唯一標識的電子證照應用,廣為詬病的奇葩證明基本消失,行政審批時限大幅壓縮。通過開設政府服務大廳、整合服務資源等方式,變“群眾來回跑”為“部門協同辦”,變“被動服務”為“主動服務”,實現政務服務“只進一扇門”、異地辦和就近辦。此外,在新冠肺炎疫情防控期間,江浙等地方為了幫助企業復工復產,派出專人駐企解決用工難、資金短缺、物流不暢等難題,主動服務、上門服務成為新時代政府服務新常態。另一方面,服務途徑實現由網上辦理向指尖辦理轉變。截至2019年6月,我國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市)及新疆生產建設兵團和40多個國務院部門已全部開通網上政務服務平臺,初步建成了全國一體化在線政務服務平臺體系。比如,浙江省市縣三級政務服務事項網上可辦比例達95.2%。此外,通過開發政務APP、普及自助終端,讓越來越多的事項可以通過小程序、APP、自助終端等渠道“指尖觸達”,群眾刷刷臉、動動手指,就可享受隨手辦、隨時辦、隨地辦的便捷體驗。與2017年國家新型智慧城市評價相比,2019年評價中市民評價權重從20%提升到40%,民眾滿意度已成為檢驗新型智慧城市工作成效的重要標準。2019年新型智慧城市評價結果顯示,與2017年相比,全國惠民服務領域平均得分率提高了6.08%,而市民評價平均得分率則提高了25.55%,充分體現了政府抓住“惠民服務”這個關鍵開展工作取得的杠桿倍增效應。


            (三)治理模式由單向管理向雙向互動轉變

            新型智慧城市建設改變了城市治理的技術環境及條件,從“依靠群眾、專群結合”的“雪亮工程”,到“聯防聯控、群防群控”的社區網格化管理,從“人人參與、自覺維護”的數字城市管理,到“群眾監督、人人有責”的生態環境整治,新型智慧城市在解決城市治理問題的同時,深刻改變著城市的治理理念,推動城市治理模式從單向管理轉向雙向互動,從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。一是政民雙向互動的手段更加多元。推動城市管理向城市治理轉變,需要發揮人民群眾的主觀能動性,雙向互動渠道的通暢性、易用性將直接影響城市治理的效果。截至2019年6月,除了傳統的熱線、門戶網站等渠道,我國297個地級行政區政府已開通了面向公眾的微信、微博、移動APP等新媒體傳播渠道,總體覆蓋率達88.9%。移動互聯網已成為更廣泛、更方便、更快捷地收集和掌握社情民意,聽民聲、知民情、解民憂、聚民智的新陣地。二是信息物理融合的范圍更加廣泛。新型智慧城市的建設加速了虛擬網絡空間與實體物理空間持續雙向映射與深度耦合,物聯網將城市融為一體,通過城市基礎設施數字化感知、運行狀態可視化展示、發展趨勢智能化仿真等,實現政府決策的科學化。例如,雄安新區堅持數字城市與現實城市同步規劃、同步建設,通過在“數字孿生城市”上規劃設計、模擬仿真等,將城市可能產生的不良影響、矛盾沖突、潛在危險進行智能預警,以未來視角智能干預城市原有發展軌跡和運行,進而指引和優化實體城市的規劃、管理,改善市民服務供給,打造全球領先的數字城市。三是社會協同治理的成效更加明顯。隨著新型智慧城市建設的推進,城市管理“隨手拍”、交警APP“違法舉報”、社區網格化管理等一批政民互動、群防群治創新應用,有效提升了城市治理能力和精細化水平。近年來,“朝陽群眾”“西城大媽”成為社會協同治理的佳話,北京市朝陽區發案總量、可防性案件雙下降,社會治安形勢持續向好,群眾安全感從2013年的88.2%提升到2019年第二季度的98.5%。在新冠肺炎疫情防控期間,社區網格化管理構建了基層防控的“天羅地網”,提高了人員管控的精準性。


            (四)數據資源由條線為主向條塊結合轉變

            新型智慧城市建設的核心是要推進技術融合、業務融合、數據融合,實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。其中,數據資源的融合共享和開發利用是關鍵,大數據將驅動智慧城市變革。圍繞消除“數據煙囪”,我國先后通過“抓統籌、出辦法、建平臺、打基礎、促應用”等方式,積極推動跨層級、跨部門政務數據共享。一是加強了政務數據資源統籌的力度。在國家層面,成立了“促進大數據發展部際聯席會議”制度,建立了“國家大數據發展專家咨詢委員會”,加強了跨部門之間的政策銜接和業務指導,初步形成了齊抓共管、多元協同的發展格局。在地方層面,自本輪政府機構改革以來,已有25個省級地方以大數據管理局、政務服務數據管理局和大數據管理中心等形式組建了大數據管理機構,統籌推進各地政務數據管理工作。新型智慧城市評價結果顯示,統籌機制的建立對于促進數據資源共享具有積極作用。二是建立了國家、省、地市三級數據共享交換體系。圍繞破解互聯互通難、數據共享難、業務協同難等長期頑疾,以政務信息系統整合共享為抓手,以“互聯網+政務服務”應用為牽引,我國從網絡、數據、平臺三個方面發力,為政務數據共享奠定良好基礎。在網絡方面,國家電子政務外網建設不斷完善,推動政務外網部門間的橫向連接和縱向覆蓋,實現了71個部門、32個地方的網絡連通。在數據方面,政務信息資源目錄體系基本建立,實現基于國家數據共享交換平臺的政務信息資源共享目錄動態更新和在線管理。在平臺方面,依托電子政務外網,全國政務信息共享網站上線運行,打造了全國一體化數據共享交換平臺體系。截至2018年底,平臺開通了超過1000項面向全國的數據共享服務接口,數據共享交換量已超過360億條次。三是形成了“城市大腦”等一批數據融合應用創新實踐。智慧城市建設是個綜合性復雜巨系統,通過城市數據共享交換平臺,建設綜合性城市管理數據庫,結合地理信息和人工智能等信息技術應用,將建筑、街道、管網、環境、交通、人口、經濟等領域實時運行情況用數據反映出來,推動形成用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新的城市管理新方式。例如,杭州“城市大腦”應用通過對城市運行狀態的全局分析,智能干預城市交通系統,實現城市交通運轉效率的大幅提升。在全國最擁堵城市排行榜上,杭州已從2016年的第5名下降到2018年的第57名。


            (五)數字科技由單項應用向集成融合轉變

            當前,以物聯網、云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等為代表的新一代信息技術不斷成熟,加速在新型智慧城市建設過程中的廣泛滲透應用,催生了數字化、網絡化、信息化、智慧化的公共服務新模式和城市治理新理念。數字科技在新型智慧城市的交叉融合與推廣應用,改變了傳統以互聯網為主的單項應用局面,推動新型智慧城市加速發展。一是新技術融合應用開拓社會治理新局面。隨著北斗導航衛星的持續部署和無人機技術的不斷完善,部分城市探索利用無人機等新型移動終端用于城市治理,通過加裝攝像頭、傳感器和無線通信模塊,實現高空城市影像采集和環境監測,拓展了城市治理的想象空間。例如,深圳市龍崗區大力推廣高端無人機查違,對樓頂、房屋進行監測,實時對違章建筑進行視頻采集取證,并回傳到執法人員的手機、電腦端,改變了傳統巡查防控方式,實現了“天上看、地上巡、網上查”的目標。又如,人工智能與大數據結合,打造便捷生活新體驗,浙江杭州、衢州引進AI機器人助力“最多跑一次”業務,辦事群眾滿意率高達94.7%。二是新媒體廣泛應用開啟政務服務新風尚。近年來,短視頻等新媒體蓬勃發展,用戶規模飛速攀升,社會影響力與日俱增。據統計,截至2019年6月,中國短視頻用戶規模為6.48億,占網民整體的75.8%。各級政府部門和各大主流媒體紛紛在短視頻平臺開設賬號,開展信息服務的同時,以輕松活潑的方式拉近了與民眾之間的距離。目前,“共青團中央”“北京SWAT”“四平警事”等政務短視頻號受到了年輕用戶的青睞。其中,“四平警事”原創系列普法視頻在全國引起了強烈反響,有效提高了群眾安全防范意識,充分發揮了新媒體在新時期公安宣傳工作中的重要作用。三是新需求不斷涌現拓展技術發展新空間。在新型智慧城市建設過程中,多方數據可信交換需求廣泛存在。區塊鏈技術能有效促進新型智慧城市信息共享與利用。由于每個區塊鏈應用底層框架共識算法、傳輸機制和開發工具不同,導致不同框架間難以有效進行跨鏈數據交換,往往一個新的區塊鏈應用上線,在某種程度上意味著“新數據孤島”的產生。區塊鏈服務網絡通過建立區塊鏈底層框架適配標準,開展了國內外主流區塊鏈底層框架適配研究和部署,破解了跨鏈數據共享難題,將為我國新型智慧城市發展提供高質量、定制化的技術平臺支撐和可信、可靠、可擴展的基礎設施服務載體。


            (六)建管模式由政府主導向多元合作轉變

            當前,我國智慧城市建設進入快速發展期,龐大的資金需求為傳統政府主導的智慧城市建設模式帶來了嚴峻考驗。為充分發揮社會企業專業力量強、資金存量多、人才儲備足等優勢,國家新型智慧城市評價鼓勵政府和社會資本合作開展智慧城市建設和第三方運營,推動新型智慧城市建設逐步從政府主導單一模式向社會共同參與、聯合建設運營的多元化模式轉變。一方面,我國PPP模式轉入健康發展道路。自2014年以來,國家陸續出臺了多項PPP政策性文件,鼓勵社會資本參與公共服務領域投資。國家發改委和財政部是PPP模式的倡導者,兩部委下發的PPP有關文件已經超過70個,分別建立PPP項目庫加強項目管理。其中,部分項目操作不規范為地方帶來隱性債務風險。2017年,財政部連續發文加強PPP項目監管,規范地方政府舉債融資行為,開展了大規模的清庫工作,一批“偽PPP”項目被清退出庫,規范了我國PPP的發展。另一方面,部分地市探索引入PPP模式推動智慧城市建設運營。在開展新型智慧城市PPP建設運營時,投資與運營模式至關重要。通常由政府出資方和社會資本方共同出資成立特殊項目公司(SPV)來具體操作項目的投融資、建設和本地化長效運營。例如,湘潭智慧城市SPV公司為湘潭新型智慧城市建設提供頂層規劃、項目投資融資、項目建設、項目運營維護等一攬子服務,通過PPP模式,實現經營性項目與公益性項目捆綁開發,降低政府的財政支出壓力的同時,有效緩解了社會資本方對非經營性項目參與度不足等問題,全面推動湘潭市新型智慧城市建設。


            四、我國新型智慧城市建設存在的短板和不足

            綜合來看,我國新型智慧城市建設取得了積極成效,但也面臨頂層設計不強、城市數據融合和治理聯動不夠、城鄉與區域發展不均衡、智慧城市發展生態未形成等問題,需要有針對性地進行完善,推動我國新型智慧城市建設持續健康發展。此外,新冠疫情也暴露出我國智慧城市建設的不少問題,集中體現在城市治理等領域,產生了許多值得總結的經驗教訓。


            (一)新型智慧城市頂層設計亟待加強

            智慧城市是一個要素復雜、應用多樣、相互作用、不斷演化的綜合性復雜巨系統,要進行整體規劃設計。雖然地方對于新型智慧城市建設有足夠的自主權和能動性,也取得了一定的實踐經驗與成效,但是國家、省級等層面亟需強化一體化設計,引導城市因地制宜做好規劃銜接,避免不科學、盲目謀劃而造成資源浪費。要按照系統科學方法論,進一步建立和完善適應我國新型智慧城市“三融合五跨”發展目標的智慧城市頂層設計方法論,解決智慧城市各層級、各系統之間的數據融合、信息共享和業務協同機制,重點解決各系統之間的銜接配合與關聯約束關系,用系統科學的方法指導智慧城市的復雜巨系統規劃設計,提高頂層設計的科學性、規范性和可操作性。在法律法規上,目前數據資源的所有權、管理權、使用權、定價機制等沒有明確規定,部門政務數據的權責利益邊界模糊,制約了數據資源的流動、共享和開放。同時,隨著數字經濟新技術、新應用、新場景、新業態的發展,跨層級、跨地域、跨行業、跨業務的數據共享需求與日俱增,亟待制定統一的規則框架,完善涵蓋技術、管理、監督、安全等方面的標準體系。


            (二)城市數據融合和協調聯動不足

            地方城市結合新型智慧城市建設,在公共管理和服務的線上化方面做了很多工作,但治理聯動不足的問題仍普遍存在。一方面因為機制不健全、技術標準和路徑不統一、管理邊界不明確等,使得線上與線下管理存在“銜接縫隙”,產生服務真空區,例如線上領取驗證碼但線下仍要排隊的現象。另一方面由于部門數據、行業數據等城市數據融合不足問題,導致協同治理能力難以提升。例如,在新冠病毒疫情防控中,突出表現在一些城市醫療資源、防疫物資、企業產能數據嚴重缺失,需要靠企業和主管部門通過臺賬等傳統手段臨時報數,缺乏統一的數據平臺支撐,疫情不清、信息僵化、重復采集、聯結用戶少、應用較孤立等問題突出,無法支撐防疫指揮機關進行有效調配,疫情發生后一度形成了群眾就診擁擠、物資調配混亂等情況。受制于不同區域智慧城市業務系統的分割和隔離,跨地域業務協同不夠,導致無法及時掌握和預警某些重點監控人員的跨區域流動信息,給全國范圍的疫情防控帶來不利影響。


            (三)城鄉發展和區域不均衡較為明顯

            當前,我國新型智慧城市建設還存在城鄉發展不均衡、區域發展不均衡等問題。一是目前各地紛紛優先推進城市主城區的智慧化,一定程度緩解了城市交通、教育、就業、醫療等公共服務質量不高等問題,但向農村地區延伸有限,數字鄉村建設相對滯后。部分農村由于區域廣闊、地形復雜、交通不便,寬帶網絡和高速無線網絡接入還未完全覆蓋,信息化建設存在不少“盲點”和“盲區”。農村公共服務供給也存在缺口大、碎片化和穩定性差等一系列“短板”,管理模式總體較為粗放,資金、技術、人員等要素流動不暢。二是新型智慧城市區域發展仍不均衡。根據2019年全國新型智慧城市評價結果,東中西與東北四大板塊評價表現差異明顯。其中,東部地區和中部地區新型智慧城市發展相對較好,均超過全國平均得分率4%以上,東北地區和西部地區新型智慧城市發展存在一定差距,均低于全國平均得分率4%以上。各領域中,四大板塊間的信息資源共享與開發利用差異最為顯著,東部板塊平均得分率最高,是得分率最低板塊的兩倍多。例如,在肺炎疫情防控期間,先進城市已經廣泛通過智慧城市開展數字化、無人化的防疫工作,而落后地區還在使用手工臺帳記錄信息、派遣工作人員上門巡防,既降低了工作效率,還造成了嚴重的傳染隱患。


            (四)尚未形成新型智慧城市共建生態

            新型智慧城市建設與發展是一項政府引導、全民參與、政企合作、多方共建的系統工程,發揮市場配置資源決定性作用、鼓勵社會多元參與成為新型智慧城市可持續發展的關鍵,因此,發揮市場對資源配置的決定性作用、鼓勵社會多元參與,建設新型智慧城市生態成為未來重點方向。目前,還存在以下問題亟待解決:一是社會資本參與智慧城市建設不足。從2019年新型智慧城市評價結果看,目前我國有三分之一的城市還未引進任何第三方機構開展智慧城市運營管理。二是智慧城市領域PPP模式還不成熟。智慧城市建設PPP項目往往缺少明確的收益時間、收益標準和驗收標準,企業的收益存在不明確性,風險較大,積極性不高。


            五、新時期推進我國新型智慧城市建設的政策建議

            智慧社會的美好生活場景值得期待,未來推動我國新型智慧城市發展,需要以建設智慧社會為目標,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立新發展理念,堅持智慧城市、數字鄉村一體化統籌發展,技術與制度創新并重,通過數據融合匯聚和共享開放,充分挖掘城市數據資源的價值,并助力城市治理、公共服務和科學決策等,使得智慧城市建設成效得以大幅提升。


            (一)強化智慧城市頂層設計

            一是建議盡快出臺國家層面的新型智慧城市總體規劃或建設指導意見,闡明我國新型智慧城市的推進思路、發展目標、重點任務和保障措施等,為今后一段時間里我國新型智慧城市建設發展指明方向、描繪藍圖,并提供更加具有操作性的建設指導。二是進一步加強國家和省市縣各層面的體制機制建設,搭建上下聯動、橫向暢通的智慧城市組織推進機制,各地建設跨部門協調機構,協同推進新型智慧城市相關工作。三是強化評價監測引導。在現有新型智慧城市評價工作基礎上,進一步擴展指標的適用范圍,深化指標體系的科學性和實效性,全面系統地掌握我國各地域、各層面新型智慧城市建設發展情況,為中央和地方決策提供有價值的參考。


            (二)完善新型數字基礎設施

            一是推動信息網絡逐步向人與人、人與物、物與物共享的泛在網方向演進,促進信息網絡智能化、泛在化和服務化,促進通信移動化和移動通信寬帶化,推動計算、軟件、數據、連接無處不在。推動5G(第五代移動通信網絡)、NB-IoT(窄帶物聯網)等下一代網絡技術不斷演進,促進高速寬帶無線通信全覆蓋。二是加快推進基礎設施的智能化,大力發展智慧管網、智慧水務,推動智慧燈桿、智慧井蓋等應用,促進市政設施智慧化,加速建立城市部件物聯網感知體系,提高城市數字化水平。


            (三)推進公共服務公平普惠

            一是充分利用互聯網、云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術,建立跨部門跨地區業務協同、共建共享的公共服務信息體系,探索創新發展教育、就業、社保、養老、醫療和文化的服務模式,提供便捷化、一體化、主動化的公共服務。二是從社會發展全局出發加強頂層設計,構建以東促西、以城帶鄉、以強扶弱的新格局,為解決發展不平衡問題提供契機和動力??s小城鄉數字鴻溝,鼓勵農村貧困地區利用信息技術補齊發展短板;縮小不同人群數字鴻溝,鼓勵相關企業積極投入信息無障礙產業鏈,補齊服務缺失短板。


            (四)深化城市數據融合應用

            一是著力推進城市數據匯聚,構建高效智能的城市中樞和透明政府。推動各級政府開展以數據為核心的城市大腦建設,實現城市各類數據集中融合匯聚和綜合智能分析,建立健全數據輔助決策的機制,推動形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的政府決策新方式,同時提高政府對風險因素的感知、預測、防范能力。對于類似醫療資源、防疫物資等應急處置數據資源,要制定專項政策強制采集匯聚,提升我國整體應急能力。二是完善社會信用體系建設,并加快推動政務數據上鏈,構建“可信中國”,讓所有政務數據可追溯、不可篡改,提高政府公信力,打造民眾可信賴的透明政府。


            (五)優化新型智慧城市生態

            一是通過政府引導,鼓勵政企合作、多方參與,創新智慧城市建設運營模式,實現智慧城市建設項目的可持續健康運營,著力提高民眾體驗的滿意度。同時,通過體制機制創新,形成數據治理、數據開發的數據安全利用機制,釋放城市數據要素活力。二是發展新型智慧城市群。面向數據跨地域協同的實際需求,結合我國城市群(帶)發展和城鄉一體化發展的戰略規劃,率先推動在長三角、大灣區等區域建設特色鮮明的智慧城市群(帶),實現鄰近區域的數據打通和業務協同,促進城鄉數據公共服務的均等普惠,將若干中心城市的先進治理能力擴展到整個區域,實現大區域范圍內的綜合治理和應急處置能力整體提升。三是推動國際交流合作。推動我國新型智慧城市產品和理念在國外的推廣實施,積極培育當地的數字經濟市場,在國際舞臺上積極推廣我國新型智慧城市建設成效,提升我國相關產業的全球競爭力。


            注1:“2016版”指標中,一級指標共8項,二級指標21項,二級指標分項54項。


            注2:差異系數,也稱變差系數、離散系數、變異系數,是一組數據的標準差與其均值的百分比,是測算數據離散程度的相對指標。指標內部差異系數越大,表明各地市發展水平差異越大,該指標考察內容的發展越不均衡。



            作者:國家信息中心唐斯斯、張延強、單志廣、王威、張雅琪

            本文刊載于《電子政務》2020年第4期 

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